작년 산업·발전 분야 대상 402개社…거래량 483만7000톤
산업부, 연내 할당계획 점검·배출권 부족업종 재할당 검토
공급부족·수급 불확실성 등으로 거래 부족…성패 평가 일러
지난해 온실가스 배출권의 총 거래량은 483만7000톤으로 집계됐다. 배출권의 평균 가격은 1만2028원이었다. 지난해 1월12일 거래가 시작될 당시 배출권은 8640원으로 시작했고 6월 30일 마감 가격은 1만7000원까지 올랐다.
배출권거래제는 정부가 기업 등 사업장에 온실가스 배출량을 할당, 그 범위 내에서 생산 활동을 하고 허용량이 남거나 부족할 경우 한국거래소에서 배출권을 매매하는 것을 말한다. 배출권거래제는 3년 단위로 운영된다.
지난 3월 2015~2017년 중 첫해 실적정산을 앞두고 배출량 신고 대상 사업장들은 2015년도 온실가스 배출량을 정부에 보고했다. 이후 6월까지 사업장들은 배출권을 시장에서 사거나 다음해 물량을 차입하는 것으로 부족분을 채웠다. 만약 부족분을 메우지 못할 경우 시장가격의 3배에 달하는 과징금을 내야 한다.
1차 이행연도를 결산한 결과 산업·발전 분야 배출권거래제 대상 기업은 총 402개로 이 가운데 324개 업체가 배출권 제출을 모두 완료했고 배출허용량도 충족했다.
아직 배출권 제출을 하지 않은 78개 업체는 추가할당과 할당취소 등의 이의신청이 진행중이다. 산업통상자원부는 다음달 말까지 이들 기업들의 이의신청 검토를 완료할 계획이다.
산업부는 1차 이행연도 운영 과정을 통해 기업들이 조기감축실적과 배출권 할당량 등에 대해 요청한 제도개선 사항에 대해서 개선을 추진할 계획이다. 또 내년 할당계획을 점검하고 조기감축실적 인정 확대나 배출권 부족 업종에 대한 재할당 가능성도 검토해 할당 관련 지침을 개정했다.
많은 우려를 낳았던 배출권거래제는 시행 첫해 ‘양호’ 성적표을 냈다. 그렇다면 올해에도 양호 성적표를 받을 수 있을까.
◆ 배출권거래제 그간의 실적은 = The International Trade Consulting(The ITC)가 지난해 처음으로 시행된 배출권거래제를 결산한 결과 전체 거래량은 573만톤으로 사전할당 대비 1.1%를 차지했다. 전체 거래량 중 할당배출권거래량은 약 40만톤으로 7% 수준이다. 장내 거래 중 협의매매거래(119만톤) 비중은 96%로 장외 활동없이 거래가 거의 불가능했다.
올해 6개월동안 장내거래량은 약 300만톤이며 지난해 1월부터 올해 6월말까지 장내·장외 전체거래량은 1224만3000톤으로 추정된다. 이는 연간 사전할당대비 2.3% 수준이다.
이러한 결과를 볼 때 2015년 할당업체 전체 무상할당량은 최초사전할당량 5억4300만톤, 추가할당량(사전할당 이의신청) 220만톤, 추가할당량(예상못한 신증설 등) 620만톤에다 지난해 3/4분기까지 할당취소량 신청분 890만톤과 지난해 4/4분기 이후 할당취소량 신청분 500만톤을 제외하면 5억3800만톤으로 분석된다.
지난해 할당업체 배출량이 5억4300만톤임을 감안하면 무상할당량 대비 부족분은 600만톤에 달한다.
약 190개 업체 최근 공시감사 보고서와 사업보고서를 분석(대상업체 2014년 배출량 비중87%)한 결과 주요 업종별로 배출량 과부족을 추정해보면 발전·에너지 부분은 825만톤 부족(배출부채 990억원 이상), 석유화학 315만톤 부족(378억원 이상), 시멘트 201만톤 부족(241억원 이상), 반도체 127만톤 부족(153억원 이상), 비철금속 95만톤 부족(115억원)한 것으로 분석된다. 반면 철강과 제지분야는 배출권이 남은 것으로 나타났다.
지난해 발전∙에너지(약 △910만톤), 철강(약 △400만톤), 디스플레이(약 △100만톤) 업종의 배출량 감소가 전체 감소의 주원인었으며 일부업종(석유화학, 비철금속, 유리·요업 등)은 전년대비 배출량은 증가했으나 증가 업종 전체 증가량이 발전·에너지업종 감소량의 1/5 수준으로 나타났다.
이에 따라 지난해 사전할당량 대비 무상할당량 감소(할당취소)로 업체 전체 최소 500만톤이 부족한 것으로 추정된다. 현 배출 수준을 유지한다면 1차 계획기간 전체 사전할당 대비 배출권은 부족하지만 총 배출권으로 대비(예비분 포함)하면 남을 것으로 예상된다.
업종별로 살펴보면 발전·에너지 업종은 배출량 최다 업종이며 한전 발전자회사의 배출량 비중이 80%로 절대적이다. 발전자회사는 2013년을 정점으로 2년 연속 배출량이 하락 추세였으나 남동발전(화력발전중심)은 지속적으로 증가하고 있다. 비발전 자회사는 2014년까지 증가하다 2015년 하락 추세 반전으로 판단하기에는 다소 이른 것으로 판단된다.
2015년 한전 감사보고서에 따르면 배출부채 인식액(연결기준)은 약 789억원으로 배출권부족량은 약 660만톤으로 추정된다.
화력발전 비중이 높은 남동발전의 영향이 지배적이었다. 2015년 장내외 합산 총 배출권거래금액 631억1000만원 중 남동발전의 비중은 73%다.
특히 동서발전은 2015년 할당량이 4110만5000톤이었으나 3746만5000을 배출해 배출량이 남았다.
산업부문 중 배출량이 가장 많은 업종인 철강업종은 포스코와 현대제철 양사의 비중이 절대적으로 2015년 기준 양사 합산 업종내 비중은 91%다. 철강업종은 대부분 배출량이 남았으며 업체 대부분 2015년 배출량이 전년대비 줄었다.
석유화학업종은 가장 많은 업체가 속해 있으며 다수의 중규모 배출업체로 구성됐다. 배출량은 지속 증가하는 추세다. 이는 일부업체의 M&A 등 사업구조 변동으로 인해 배출량 변동이 컸기 때문으로 분석됐다.
또한 대수의 다배출업체가 2015년 이행 결과 무상할당 배출권 부족(배출부채 인식) 상황으로 다수의 업체 기준년도 평균대비 감소에도 불구하고 조정계수의 영향으로 판단된다.
시멘트업종은 상위 7개 시멘트 제조사의 비중이 94%로 그 외는 소규모 시멘트 및 석회소성 업체로 구성됐다. 배출량은 대동소이한 수준이다.
비철금속 업종은 지속적으로 배출량 증가 추세를 유지했다. 2015년 약 10% 가까이 증가했으며 증가업체 대비 감소업체의 수는 많지만 증가량이 감소량 대비 많았다.
국내 배출권거래제 시행 이후부터 올해 5월 현재 약 50여개업체(비철금속 17개사, 노벨리스코리아, 석유화학 16개사, 기타 개별기업 12개사 등)가 협회·업체 단위로 행정소송을 제기했으며 총 13건의 소송이 발생했다.
무상할당 배출권 수량에 대한 행정소송이 대부분이었으며 1건은 원심종결, 나머지 사례는2016년 연말까지 판결 또는 소송당사자간 합의가 예상된다. 비철금속, 석유화학 등 업종별 조정계수 쟁점사건들의 경우 정부와 업체간 합의에 따른 소송취하 가능성이 높으며 11월 중순까지 차기 변론기일이 연기된 상태다.
또한 2015년 인증배출량 이의신청은 배출량 인증관련 114건, 할당취소 53건, 추가할당 25건 등 전체 192건이었다.
◆ 올 하반기 정부의 정책 방향은 = 정부는 지난 7월 정례브리핑을 통해 기재부 등 관계부처와 협의해 기업 애로의 개선을 추진함으로써 배출권거래제의 산업계 안착을 도모하겠다고 발표한 바 있다.
즉 연내에 할당계획점검, 배출권 부족업종에 대한 재할당 검토함과 동시에 조기 감축실적 인정을 확대하고 9월에 증설 인증기준 완화 등 할당지침을 개정하겠다는 내용이 포함돼 있었다.
또한 올해 하반기 경제정책방향 중 친환경 투자 촉진을 위해 에너지신산업 관련 외부 감축사업에 인센티브(외부감축사업 방법론 등록, 감축량 인센티브 등 개정)를 부여하고 할당 지침 변경을 통한 할당량 산정 방법 변경이 예상되는 상황이다. 산업부측은 11월 중 관련 정책을 구체화하기로 했다.
또한 기획재정부 배출량 인증위원회(위원장 최상목 기재부 1차관)는 이달 초 배출권거래제 대상이 아닌 기업·시설이 외부사업(신재생·에너지효율화)을 통해 달성한 신규배출권 약 100만톤을 승인했다.
기재부가 이달 14차 배출량 인증위원회에서 승인한 외부사업 온실가스 배출권은 99만5547톤으로 사업유형은 아산화질소(N20) 감축사업 67만7381톤, 시화호 조력발전 신재생사업 16만115톤, 육불화황(SF6) 회수·처리사업 13만4817톤, 쓰레기 매립지 메탄(CH4)가스 에너지화 사업 2만3234톤 등이다.
지난 9월 기준 배출권 톤당 평균 거래가(1만7500원)로 환산하면 약 175억원 규모다. 작년부터 올해 9월까지 인증된 외부사업 배출권은 72개 사업 모두 1383만톤으로, 작년 사전할당량(5억4300만톤)의 2.54%에 해당하는 양이다.
기재부는 외부사업 배출권이 시장에 원활히 공급될 수 있도록 배출량 인증위원회를 주기적으로 연다는 계획이다.
기재부는 이번 인증위원회에서 211개 외부사업 감축활동 유형을 신규 확정했다. 외부사업 감축유형은 외부사업에서 발생한 온실가스 감축량의 신뢰성을 유지하기 위해 정부가 인정하는 사업 유형을 말한다. 지금까지 등록된 방법론은 22개로 제한적이어서 UN이 인정하는 청정개발체제(CDM) 방법론 211개를 국내에서 사용할 수 있도록 해 다양한 유형의 감축사업이 새로 개발되도록 했다.
◆ 배출권거래제 시행 1년에 대한 평가는 = 지난 8월 국회기후변화포럼에서 개최한 ‘배출권거래제 시행1년, 진단과평가’ 토론회에서는 배출권에 대한 다양한 지적이 나와 눈길을 끌었다.
당시 오일영 기획재정부 기후경제과장은 “지난 1년간 외부감축사업거래(KOC)실적은 755만톤, 상쇄배출권거래(KCU)는 292만톤, 할당배출권거래(KAU)실적은 180만톤 순으로 나타났다”며 “배출량 정산결과 배출량 인증 총 522개 배출권 제출 대상업체중 236개 업체가 배출권이 부족한 것으로 드러났다”고 밝혔다.
또한 “사전할당 5만3830만톤 중 추가할당이 640만톤, 할당취소분이 500만톤으로 실제로 300만톤의 배출권이 부족했지만 상쇄배출권이 900만톤 유입돼 결과적으로는 600만톤이 여유분으로 집계됐다”며 “배출권 시장 거래가 부진했던 것은 공급부족에 따른 시장 유동성 문제에 기인한 측면이 있고 향후 수급 상황에 대한 불확실성으로 여유기업이 배출권 매도에 소극적으로 대응했던 영향이 미친 것으로 판단된다”고 말했다.
현준원 한국법제연구원 연구위원은 “배출권거래제는 3~5년의 계획기간을 단위로 시행되는 것이므로 제도 성패에 대한 평가 역시 한 계획기간이 끝난 다음에 하는 것이 가장 정확할 것”이라며 “지난 기간 내내 배출권거래가 활발하지 않다는 이유로 제도 실패를 평가하는 의견도 있지만 이는 정부가 제도 초기에 시장안정성에 방점을 찍고 제도를 설계해 거래참여자를 할당대상업체로 제한했기 때문이지 제도가 실패한 결과라고 보긴 어렵다”고 말했다.
또한 “계획기간간 이월을 무제한으로 허용한 것 역시 거래가 부진했던 원인”이라며 “미래 리스크를 최소화하는 것에 더욱 관심이 있을 수밖에 없는 기업들은 남는 배출권을 팔기보다는 저축해 두려고 하는 경향이 강하기 때문에 매도가 없는 시장이 된 것이고 그로 인해 시장이 활성화되지 못한 것은 어쩌면 제도설계 당시부터 예측할 수 있었던 일”이라고 지적했다.
1차 기간동안 지속적으로 하락했던 배출권가격에 대해서도 전문가들의 의견은 달랐다.
우선 배출권 가격이 하락할 것으로 전망하는 이유는 ▲배출권이 시장에서 남는다면 가격 하락 가능성 높음 ▲경매 최저가가 시장 심리상 기준가격이 되는 효과를 가져올 것으로 예상 ▲기업들이 현재 거래에 절박하지 않고 정책이 부족 상황을 받쳐주고 있음 ▲우선 차입하고 향후 정부 공급량을 저가에 매입 가능하다고 판단 ▲정부의 정책의도가 가격에 영향을 끼친 것으로 판단 등을 들었다.
반면 정부정책(조감인정량, 2017년 재할당, 시장안정화) 결정시점에 가격변동성이 커지고 물량확대가 전망됨에 따라 올해 배출권은 평균 1만7500원에서 단계적으로 1만9000원까지 상승할 것으로 전망하는 전문가도 있었다.
정부는 차기 계획년도(2018~2020년) 감축분과 이격을 줄이기 위해 2017년 배출권을 재할당하기로 했다. 무엇보다 2차 계획년도에는 배출권이 유상할당 되는 만큼 이에 대해 산업계는 더욱 민감할 수밖에 없는 상황이다. 이에 따라 정부는 1차년도에서 제기됐던 문제점을 개선하기 위해, 배출권을 거래해야 하는 산업계는 추가할당을 위해 더 분주해졌다.
박기진 기자
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